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Deutsche Bank: EFSF – Blockadepotenzial der Parlamente und politische Risiken

Auch nach der Verabschiedung der reformierten EFSF bleiben Fragen offen. Unterschiedliche Mitentscheidungsrechte der Parlamente in den Euroländern bergen hohes Blockadepotenzial. Doch steigen dadurch auch die politischen Risiken?

Die Ratifizierung des neuen EFSF-Rahmenvertrags ist geglückt – wenn auch mit Turbulenzen. In Österreich und den Niederlanden sorgte sie für größere Unstimmigkeiten, und auch in Deutschland sorgten Gegenstimmen im Koalitionslager und taktisches Abstimmungsverhalten der Opposition für Unsicherheit. Die Ratifizierung in der Slowakei lief erst im zweiten Anlauf glatt.

Diese Schwierigkeiten werden oft als Ausdruck hohen politischen Risikos angesehen, das durch Einstimmigkeitserfordernis entsteht. Denn was für die jüngste Reform des EFSF-Vertrags gilt, gilt auch für künftige Länderhilfspakete und Tranchen innerhalb der Pakete: Alle Garantiegeber müssen zustimmen. Kritiker sehen zeitintensive Abstimmungsrunden, aber auch mutwillige Verzögerungen als zwischenstaatliches Druckmittel als mögliche Folgen.
Daher lenken Investoren in letzter Zeit verstärkt ihr Augenmerk auf politische Risiken. Oft erscheinen sie schwieriger kontrollierbar als systemische Risiken. Das gilt vor allen Dingen dann, wenn die Legislative Mitspracherecht hat. Denn die Beispiele Deutschland und Slowakei zeigen: Einigkeit auf Finanzministerebene ist nicht gleichbedeutend mit der Rückendeckung der nationalen Gesetzgeber.
In diesem Zusammenhang ergeben sich zwei Fragen.

1. Wo besteht Blockadepotenzial?

2. Wo wird Blockadepotenzial zum politischen Risiko?

1.  Wo besteht Blockadepotenzial?

Die Beteiligungsrechte nationaler Parlamente („Parlamentsvorbehalt“) wurde über die jüngste Ratifizierungsrunde der EFSF Reform in einigen Ländern genauer definiert. Auch nach der EFSF-Reform sind sie durchaus unterschiedlich ausgestaltet. Je nach Beteiligungsmöglichkeit lassen sich vier Gruppen von Staaten unterscheiden.

    Gruppe 1: Keine Beteiligung des Parlaments. In diesen Staaten trifft die Regierung allein die Entscheidung über die Bewilligung neuer Hilfsprogramme. Das Parlament ist nicht involviert – eine besondere Informations- oder Rechenschaftspflicht besteht nicht. In der Eurozone ist das nur in Spanien und Zypern der Fall.
    Gruppe 2: Informationspflicht der Regierung gegenüber dem Parlament. In diesen Staaten hat die Regierung die alleinige Entscheidungsgewalt, aber gleichzeitig auch eine Informationspflicht gegenüber dem Parlament. Dies ist die am weitesten verbreitete Beteiligungsform, und zwar in Belgien, Frankreich, Irland, Luxemburg, den Niederlanden, Österreich und der Slowakei. Frankreich und Österreich sind besonders interessant: Hier werden der Finanzausschuss noch zusätzlich mit einen Bericht (Frankreich: halbjährlich, Österreich: vierteljährlich) über jegliche Aktivitäten der EFSF auf dem Laufenden gehalten.#
    Gruppe 3: Abstimmung über Hilfspakete. In Staaten dieser Gruppe stimmt das Parlament über die Bewilligung von Hilfspaketen ab. Deutschland und Estland schreiben in ihren Gesetzestexten eine Abstimmung des Parlaments vor. In Estland wird der Beschluss mit absoluter Mehrheit gefasst, in Deutschland mit einfacher. Interessant ist weiterhin der Fall Italien: Dort wird ein neues Länderhilfsprogramm zwar von der Regierung mit einem Dekret bestätigt, dieses muss danach aber innerhalb von 60 Tagen sowohl vom Parlament als auch vom Senat ratifiziert werden.
    Gruppe 4: Parlamentsvorbehalt bei Hilfsprogrammen und Tranchen. Am stärksten überwacht die Legislative die Auszahlungen der EFSF in Finnland und Slowenien. In diesen Ländern wird sowohl über Länderhilfsprogramme als auch über Auszahlungen einzelner Tranchen abgestimmt. Hilfsprogramme werden in beiden Ländern vom gesamten Parlament gegengezeichnet. Bei der Abstimmung über Tranchen gibt es jedoch Unterschiede: Im Gegensatz zu Slowenien, wo nur der Finanzausschuss und der Europaausschuss entscheiden, stimmt in Finnland das gesamte Plenum ab (einfache Mehrheit).

Irland (Gruppe 2) sowie Griechenland und Portugal (beide Gruppe 3) sehen in ihren Begleitgesetzen ebenfalls parlamentarische Mitwirkungsrechte vor. Da diese drei Länder jedoch selbst unter einem Hilfsprogramm stehen, gelten sie als Stepping-Out Guarantors – ihre Vertreter bei der EFSF entscheiden über die Vergabe von Krediten nicht mehr mit. Daher entfallen parlamentarische Abstimmungen.
2.  Wo wird Blockadepotenzial zum politischen Risiko?

Blockadepotenzial ist nicht gleich politisches Risiko. Zum Marktrisiko wird der Parlamentsvorbehalt dort, wo Blockadepotenzial auf politische Stimmung trifft – und wo er dazu genutzt wird, parlamentarische Flügelkämpfe auszutragen.
Wie sieht es in den Ländern aus Gruppe 3 und 4 aus?

    In Gruppe 3 entfallen zwei der sechs Länder (Griechenland und Portugal) als Stepping-Out Guarantors. In den verbleibenden vier Ländern gibt es allenfalls in Deutschland und Estland kritische Stimmen.
    In Gruppe 4 bleibt Finnland kritisch. Künftige Beschlüsse zu Rettungsmaßnahmen dürften der nationalen Politik neuen Anlass zu kontroversen Diskussionen bieten. Die slowenische Haltung zu künftigen Hilfsmaßnahmen dürfte dagegen insgesamt positiv ausfallen.

Politische Risiken sind daher allenfalls in Deutschland, Estland und Finnland zu finden. Hilfspakete werden jedoch mit einfacher Mehrheit (Estland: Absolute Mehrheit) verabschiedet. Daher müssen kontroverse Debatten im Parlament zittrigen Investoren ohne tiefere Kenntnisse der nationalen Verfassungen auch in Zukunft nicht Bange machen. Gerade das Beispiel Finnland zeigt, dass die Legislative nach Zugeständnissen bereit ist, einzulenken.

Es bleibt abzuwarten, inwiefern diese Überlegungen bereits für das zweite griechische Hilfspaket gelten. Nach dem verhaltenen Urteil der Troika wird das Paket in diesen Wochen neu ausgehandelt. Auch wenn das Volumen zwischenstaatlicher Hilfeleistungen kleiner und der Anteil der Finanzwirtschaft gegenüber den Ergebnissen vom 21. Juli größer werden sollte – die Abwicklung des zweiten Hilfspakets über EFSF ist weiterhin die erste Option. Und ein erster Test, ob die EFSF auch trotz weitreichender parlamentarischer Mitwirkungsrechte ein wirksames Anti-Krisen-Instrument bleibt.
Den vollständigen Kommentar sowie das seperate Dokument zur Verdeutlichung der Zusammenhänge finden Sie unter nachstehendem Link.