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Gute EU-Rechtsetzung braucht Transparenz und Gründlichkeit!

Europäische Demokratie funktioniert am besten mit der Gemeinschaftsmethode. Das Zusammenspiel zwischen Gesetzgeber, Öffentlichkeit und gesellschaftlichen Kräften gilt es zu bewahren und auszubauen. Intergouvernementale Verfahren sind nur im Notfall zu rechtfertigen, falls gemeinschaftliche Lösungen nicht möglich sind.

Gemeinwohlorientierung ist Kern jeder Demokratie und wurde auch in der interinstitutionellen Vereinbarung zur besseren Gesetzgebung niedergeschrieben. Der öffentliche und parlamentarische Wettstreit und Interessenausgleich zwischen Gemeinnutz und Eigennutz ist ebenso Teil der pluralistischen Demokratie wie gesetzeskonformer Lobbyismus. Europäische Demokratie kann nur funktionieren, wenn repräsentativen Verbänden bzw. demokratisch organisierten Interessengruppen im Gesetzgebungsprozess eine transparente und chancengleiche Einflussnahme ermöglicht wird und wenn alle dort getroffenen Entscheidungen nachvollziehbar werden. Ein national wie EU-seitig erschwerter Zugang zur EU-Gesetzgebung, etwa zu Protokollen, Dokumenten und Teilnahmelisten lässt hingegen ein Ungleichgewicht zwischen ressourcenstarken und -schwachen Interessengruppen entstehen. Eine breite gesellschaftliche Debatte zu wichtigen europapolitischen Themen wird in der Folge eingeschränkt und fördert unreflektierte generelle Kritik an der EU. Bestehende Transparenz- und Verfahrensvorgaben sind qualitativ oft nur schlecht und je nach Politikbereich und Ausschuss auch stark unterschiedlich umgesetzt.

Die laut Artikel 11 des EUV zu gewährleistende Transparenz betrifft alle Organe der Europäischen Union, einschließlich die Europäische Zentralbank. Regelungen zur Transparenz lobbyierender Kräfte aus Wirtschaft und Gesellschaft sind bei Europäischer Kommission und Parlament weiterentwickelt als in der Bundespolitik. Transparenzregister und Verhaltenskodizes sind ein Fortschritt, stoßen aber an Grenzen nationaler Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger im Prozess. Ein gemeinsames Register und Kodex, die für die beiden Gesetzgeber und die Kommission gelten würden, sind anzustreben.

Verhandlungen hinter verschlossenen Türen sind nicht nur bei Gipfeltreffen kritisierte Praxis, sondern auch in der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten und des Rates der Europäischen Union. Auch das Europäische Parlament verkürzt zu 80 Prozent das ordentliche Rechtsetzungsverfahren durch einen vorgeschalteten informellen Trilog mit Rat und Europäischer Kommission. Dieses Vorgehen ermöglicht zwar die Verabschiedung von Rechtsakten nach nur einer Lesung, gewährleistet aber nicht das für die politische Legitimation erforderliche Maß an Öffentlichkeit und Transparenz. Das im März 2018 beschlossene Urteil des Europäischen Gerichtshofs zur Veröffentlichungspflicht von Dokumenten bei informellen Trilogen gab der Kritik recht und muss in der neuen Legislaturperiode vollumfänglich umgesetzt werden.

Für den Ministerrat, der eine noch wichtigere Rolle im Rahmen der europäischen Entscheidungsfindung einnimmt als das Parlament, ist Transparenz in der Gesetzgebung besonders defizitär. Dies betrifft auch die Eurogruppe. Informelle Sitzungen dürfen keine politisch wirksamen Entscheidungen beschließen und damit die demokratische Informationsfreiheit einschränken. Die Geheimhaltungspraxis in den Ministerräten aber auch in nationalen Regierungen (wie in der Bundesrepublik) führt dazu, dass Bevölkerung und gesellschaftliche Kräfte oft nur schwer die Verhandlungen und Vorgänge nachvollziehen können. Derzeit tragen die meisten Dokumente, die von Arbeitsgruppen und vorbereitenden Gremien des Rates erarbeitet werden, den LIMITE-Status und werden damit nur auf Nachfrage veröffentlicht, obwohl die EU-Verordnung 1049/2001 den öffentlichen Zugang zu Dokumenten der EU-Institutionen vorschreibt. Die Berichte und Untersuchungen der Europäischen Bürgerbeauftragten in diesem Zusammenhang sind besonders zu begrüßen und zu unterstützen.

Die EU-Kommission hat sich im vergangenen Politikzyklus das Ziel gesetzt, die EU-Politikgestaltung und Rechtsetzung zu verbessern. Die Initiative „Bessere Rechtsetzung“ hat im Zusammenhang mit einer ausgewogenen Gesetzesfolgenabschätzung die Qualität der Rechtsvorgaben vorangebracht und unnötige Bürokratie abgebaut. Diese Aktivitäten sind grundsätzlich und in Bezug auf Effizienz, Transparenz und die Einbindung von Interessenträgerinnen und -trägern zu begrüßen und im neuen Politikzyklus zu verstetigen.

Während die Europäische Kommission in den vergangenen Jahren die Transparenz bezüglich der Konsultation und Anhörung von Interessengruppen wesentlich erhöht hat und auch das Europäische Parlament vielfältigen Interessen Anhörung gewährt, ist im Rat eine entsprechende Dokumentation nur mangelhaft vorhanden.

Wir fordern:

  • Europäische Gesetzgebung in der Gemeinschaftsmethode muss im Sinne einer modernen pluralistischen Demokratie gestärkt und ausgebaut werden. Nationale Europapolitik darf den Standards einer transparenten Rechtsetzung nicht nachstehen.
  • Die EU-Institutionen sollten öffentlich dokumentieren müssen, inwieweit sie (a) im Zuge von EU-Gesetzgebungsverfahren über alle Phasen hinweg nationale und europäische Interessen gehört haben und (b) ob/wie Gemeinwohlinteressen berücksichtigt wurden.
  • Europäische Gesetzgebung muss einfach, gründlich abgewogen und für die Bürgerinnen und Bürger klar verständlich sein. Sie bildet die Substanz eines gesellschaftlichen Willens und Fortschritts.
  • Das Europäische Parlament muss die Vorteile, die das ordentliche Gesetzgebungsverfahren in drei Lesungen bietet, unter breiter Beteiligung der gesellschaftlichen Kräfte wieder verstärkt nutzen. Es sollte gesetzlich klar geregelt werden, in welchen Fällen ein Trilogverfahren nötig ist. Das EuGH-Urteil zum Trilog ist vollumfänglich umzusetzen.
  • Der Rat und seine Vertretungen müssen die Regeln des gemeinsamen Lobbyregisters und die Verhaltenskodizes einhalten. Auch nationale Regierungen sollten ihre Positionen und ihr Abstimmungsverhalten im legislativen Prozess zu einem bestimmten Thema mit Begründung offenlegen müssen.
  • Die Bundesregierung sollte insbesondere im Rahmen der deutschen EU-Ratspräsidentschaft im 2. Halbjahr 2020 mit gutem Beispiel vorangehen und auf mehr Transparenz auf allen Ratsebenen hinwirken.

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